Oleh: Mukhtar Adam/Om Pala
Dalam banyak daerah, APBD tidak selalu hadir sebagai instrumen publik yang netral. Secara normatif, APBD dirancang sebagai alat negara untuk membiayai pelayanan dasar, memperluas kesejahteraan, memperbaiki distribusi sumber daya, dan menjaga stabilitas ekonomi daerah. Namun, dalam praktik tertentu, APBD dapat bergeser menjadi arena perebutan rente, instrumen akumulasi modal, dan sumber pembiayaan bagi jaringan kekuasaan lokal. Ketika kepala daerah tidak lagi memandang APBD sebagai amanah publik, melainkan sebagai sumber keuntungan ekonomi, tata kelola fiskal daerah berubah menjadi ekosistem bisnis-politik yang tertutup. Di titik inilah lahir bentuk penyimpangan yang lebih berbahaya daripada sekadar korupsi transaksional: monopoli fiskal yang dikendalikan melalui jejaring proyek, perdagangan, logistik, perbankan, birokrasi, dan aktor politik.
Fenomena ini dapat dibaca melalui figur “Ence”, yaitu aktor ekonomi yang pada mulanya tumbuh dari sektor perdagangan. Pada masa lalu, Ence berperan sebagai penguasa distribusi barang di kampung, desa, pulau, dan kota. Ence menguasai jalur barang konsumsi, menentukan harga, mengendalikan pasokan, dan membentuk ketergantungan masyarakat terhadap jaringan dagangnya. Dalam konteks ekonomi kepulauan, penguasaan jalur distribusi merupakan sumber kuasa yang sangat besar. Barang tidak hanya bergerak melalui mekanisme pasar, tetapi juga melalui jaringan transportasi, gudang, pelabuhan, pemasok, dan pedagang perantara. Siapa yang menguasai distribusi, dia menguasai harga. Siapa yang menguasai harga, dia menguasai daya beli masyarakat. Dari sini, kekuasaan ekonomi Ence tidak lahir secara tiba-tiba, melainkan dibentuk oleh posisi strategisnya dalam rantai pasok daerah kepulauan.
Pasca Reformasi 1998, perubahan sistem politik membuka ruang baru bagi perluasan kuasa ekonomi tersebut. Demokratisasi lokal, pemilihan kepala daerah, dan kompetisi politik elektoral memerlukan biaya besar. Dalam situasi ini, Ence tidak lagi cukup berperan sebagai pedagang. Ence mulai masuk sebagai pemodal bagi elite lokal yang sedang merebut kekuasaan politik. Dukungan modal diberikan bukan sebagai tindakan filantropi, melainkan sebagai investasi politik. Kompensasinya adalah akses terhadap proyek APBD, izin usaha, pengaruh birokrasi, penguasaan distribusi barang pemerintah, serta peluang memperluas jaringan ekonomi. Dengan demikian, relasi antara pemodal dan elite politik melahirkan bentuk baru oligarki lokal: kekuasaan politik dibiayai oleh modal dagang, lalu setelah kekuasaan diperoleh, APBD digunakan untuk mengembalikan dan memperbesar modal tersebut.
Pada tahap berikutnya, pengaruh Ence tidak berhenti pada elite lokal. Jaringan kekuasaan diperluas ke elite pusat, pejabat menengah, birokrasi teknis, aparat keamanan, BUMN, dan lembaga keuangan. Pejabat menengah yang kariernya meningkat menjadi pintu masuk bagi perluasan pengaruh. Ketika aktor-aktor ini naik menjadi pengambil keputusan, jaringan Ence ikut naik kelas. Ence tidak hanya mengakses proyek pemerintah daerah, tetapi juga mulai mengakses pembiayaan besar dari perbankan, terutama bank-bank milik negara. Di sini, monopoli ekonomi tidak lagi bertumpu pada modal sendiri, melainkan ditopang oleh akses politik terhadap sumber pembiayaan formal. Bank, proyek, izin, distribusi, dan jabatan publik kemudian bergerak dalam satu ekosistem yang saling menguatkan.
Masalah menjadi lebih serius ketika Ence sendiri, atau figur yang berada dalam kendalinya, masuk ke jabatan kepala daerah. Dalam posisi ini, batas antara kepentingan publik dan kepentingan bisnis menjadi kabur. Kepala daerah seharusnya menjadi pemegang mandat rakyat, pengendali kebijakan publik, dan penanggung jawab penggunaan APBD. Namun, ketika kepala daerah membawa watak kontraktor dan pedagang rente ke dalam jabatan publik, APBD diperlakukan sebagai instrumen bisnis. Teori fiskal klasik, seperti fungsi alokasi, distribusi, dan stabilisasi dalam pemikiran Musgrave, tidak lagi dipahami sebagai kerangka kesejahteraan publik. Desentralisasi fiskal sebagaimana dijelaskan Oates juga tidak lagi ditempatkan sebagai mekanisme untuk mendekatkan pelayanan kepada masyarakat.
Dalam praktik rente, fungsi fiskal dibalik: alokasi menjadi jalan mengarahkan proyek kepada jaringan sendiri; distribusi menjadi mekanisme pembagian keuntungan kepada kelompok terbatas; stabilisasi berubah menjadi stabilisasi kekuasaan, bukan stabilisasi ekonomi masyarakat.
Pola kekuasaan seperti ini tidak selalu bekerja melalui pungutan langsung kepada kontraktor. Dalam model yang lebih canggih, rente tidak hanya diambil dari fee proyek, tetapi dari seluruh rantai bisnis yang mendukung proyek tersebut. Kepala daerah atau jaringan bisnisnya dapat menguasai pemasok material, distributor barang, jalur logistik, perusahaan konstruksi, hotel, transportasi, bahkan penyedia jasa pendukung kegiatan pemerintahan.
Dengan demikian, keuntungan tidak hanya diperoleh saat proyek ditetapkan, tetapi sejak barang dipesan, dikirim, disimpan, digunakan, hingga dipertanggungjawabkan. Inilah yang membuat monopoli fiskal menjadi lebih sistemik: APBD tidak sekadar dibelanjakan, tetapi diarahkan agar mengalir melalui saluran ekonomi yang telah dikuasai.
Dampaknya terlihat pada perilaku belanja daerah. APBD cenderung diarahkan pada belanja yang membutuhkan pemasok dari luar daerah, terutama barang dan jasa yang rantai distribusinya telah dikendalikan oleh jaringan Ence. Bahan baku lokal kurang diminati karena sulit dikapitalisasi dalam skema rente yang telah dibangun.
Sebaliknya, belanja modal menjadi pilihan favorit karena menyediakan nilai proyek besar, kebutuhan material tinggi, keterlibatan logistik luas, dan ruang pengaturan yang besar. Gedung, jalan, fasilitas fisik, dan proyek konstruksi menjadi instrumen akumulasi. Persoalan apakah gedung itu kelak digunakan atau tidak menjadi urusan belakangan. Yang utama bukan kemanfaatan publik, melainkan perputaran proyek, pasokan material, dan keuntungan jaringan. Dalam bahasa sederhana: yang dibangun bukan hanya gedung, tetapi jalur rente. Beton boleh retak, yang penting komisi tidak bocor.
Dalam konteks daerah kepulauan, pola ini memperoleh medan yang lebih luas. Tantangan logistik antarpulau sering dijadikan alasan untuk menaikkan biaya proyek. Keterpencilan, biaya angkut, risiko distribusi, dan keterbatasan pemasok lokal dapat menjadi justifikasi teknokratis bagi pembengkakan anggaran. Namun, di tangan aktor rente, masalah logistik bukan hanya kendala pembangunan, melainkan peluang bisnis. Semakin jauh lokasi proyek, semakin besar ruang untuk mengatur harga, ongkos angkut, pemasok, dan klaim biaya.
Dengan demikian, kondisi geografis kepulauan yang seharusnya menjadi dasar perumusan kebijakan afirmatif justru dapat dimanipulasi menjadi instrumen perburuan keuntungan. Ketika kebutuhan belanja proyek membesar, tekanan fiskal kemudian dialihkan kepada aparatur dan pos-pos belanja lain. Tunjangan kinerja dapat ditahan dengan alasan kedisiplinan atau efisiensi. Pejabat pelaksana tugas dapat dipertahankan agar tunjangan jabatan tidak dibayarkan penuh. Pegawai dapat ditekan melalui kewajiban administratif tertentu, termasuk kewajiban pajak kendaraan atau bentuk kepatuhan lain, yang dikaitkan dengan pembayaran tambahan penghasilan. Praktik seperti ini menunjukkan bahwa fiskal daerah tidak lagi dikelola berdasarkan prinsip keadilan anggaran, melainkan berdasarkan prioritas rente. Hak aparatur dapat ditunda, pelayanan publik dapat dikurangi, tetapi proyek yang menguntungkan jaringan tetap harus berjalan.
Penyimpangan juga tampak dalam penggunaan mekanisme pergeseran anggaran. Secara hukum, pergeseran anggaran dimungkinkan untuk menyesuaikan kebutuhan pelaksanaan APBD. Namun, dalam praktik rente, pergeseran dapat digunakan untuk mengalihkan anggaran dari kegiatan yang kurang menguntungkan ke kegiatan yang memberi keuntungan bagi jaringan bisnis penguasa. Peraturan kepala daerah menjadi alat teknis untuk mengubah arah belanja tanpa selalu melalui perdebatan publik yang memadai. Di sini, APBD yang telah ditetapkan bersama DPRD kehilangan makna politiknya sebagai kontrak publik. APBD berubah menjadi dokumen yang dapat digeser sesuai kalkulasi bisnis penguasa.
Untuk menutupi karakter predatoris tersebut, Ence biasanya membangun citra sosial. Bantuan masyarakat, kegiatan amal, dukungan acara keagamaan, bantuan olahraga, dan berbagai kegiatan sosial dipublikasikan secara luas.
Citra kedermawanan dibangun untuk menutupi struktur penguasaan ekonomi yang timpang. Publik diperlihatkan wajah sosial, sementara di balik layar berlangsung penguasaan APBD, eksploitasi sumber daya alam, dan pengendalian proyek. Strategi ini efektif karena masyarakat sering melihat bantuan langsung sebagai bukti kepedulian, sementara struktur rente yang lebih besar sulit terlihat. Padahal, bantuan sosial yang tampak besar sering kali hanya remah dari keuntungan ekonomi yang jauh lebih besar.
Bentuk lain dari ekosistem rente adalah penguasaan fasilitas yang berkaitan dengan belanja operasional pemerintahan. Jika daerah membutuhkan hotel untuk rapat, perjalanan dinas, atau kegiatan resmi, maka jaringan penguasa membangun atau menguasai hotel. Jika hotel telah tersedia, hotel itu dijadikan kantor kedua. Tamu, pejabat, kontraktor, dan pihak yang berkepentingan diarahkan untuk bertemu di tempat usaha tersebut. Akibatnya, uang publik dan uang privat sama-sama mengalir ke ruang bisnis yang dikendalikan oleh aktor yang sama. Pemerintahan tidak hanya dijalankan dari kantor resmi, tetapi juga dari ruang bisnis. Pada titik ini, negara seperti pindah meja: dari ruang pelayanan publik ke lobi hotel.
Fenomena ini menunjukkan bahwa problem utama APBD bukan hanya terletak pada besaran anggaran, tetapi pada siapa yang mengendalikan arah alirannya. APBD dapat besar, tetapi tidak otomatis menyejahterakan rakyat jika struktur belanjanya dikendalikan oleh oligarki lokal. Belanja modal dapat meningkat, tetapi tidak otomatis memperkuat infrastruktur publik jika proyeknya dirancang untuk memutar rente. Pertumbuhan ekonomi dapat naik, tetapi tidak otomatis memperbaiki kesejahteraan jika nilai tambahnya keluar dari daerah melalui jaringan pemasok luar. Dengan demikian, kritik terhadap APBD harus bergerak dari sekadar membaca angka menuju membaca ekosistem kekuasaan di balik angka.
Karena itu, pembaruan tata kelola fiskal daerah harus menyentuh tiga level sekaligus:
1. Level regulatif, yaitu memperkuat transparansi perencanaan, penganggaran, pergeseran anggaran, pengadaan barang dan jasa, serta pelaporan manfaat proyek.
2.Level institusional, yaitu memperkuat DPRD, inspektorat, BPK, aparat penegak hukum, masyarakat sipil, dan media lokal agar mampu membaca pola rente secara sistemik, bukan hanya kasus per kasus.
3. Level ekonomi-politik, yaitu membongkar ketergantungan daerah terhadap pemasok luar, memperkuat pelaku usaha lokal yang sehat, membuka data penerima manfaat proyek, dan mencegah konflik kepentingan kepala daerah dengan jaringan bisnisnya.
APBD harus dikembalikan sebagai amanah publik. Ia bukan dompet samping kepala daerah, bukan mesin pengembalian modal politik, dan bukan saluran bisnis keluarga atau jaringan kekuasaan. APBD adalah instrumen konstitusional untuk menghadirkan negara dalam kehidupan rakyat. Di daerah kepulauan, fungsi ini menjadi lebih penting karena masyarakat menghadapi biaya hidup tinggi, akses pelayanan terbatas, dan ketimpangan spasial yang tajam. Jika APBD dikuasai oleh ekosistem rente, maka rakyat pulau kecil akan tetap menjadi penonton dari uang publik yang bergerak melewati wilayah mereka, tetapi tidak sungguh-sungguh membangun hidup mereka.
Dengan demikian, monopoli fiskal bukan sekadar penyimpangan administratif. Ia adalah bentuk perampasan halus terhadap hak publik. Ketika APBD dikendalikan oleh jejaring bisnis-politik, negara kehilangan watak pelayanannya. Pemerintah daerah berubah menjadi perusahaan kekuasaan, kepala daerah menjadi manajer rente, birokrasi menjadi operator proyek, dan rakyat menjadi pasar yang terus dibebani.
Tugas utama kritik akademik adalah membuka struktur tersembunyi ini: memperlihatkan bahwa di balik gedung, jalan, hotel, perjalanan dinas, pemasok luar daerah, dan pergeseran anggaran, terdapat pertanyaan mendasar yang tidak boleh dihindari: apakah APBD bekerja untuk rakyat, atau rakyat hanya dijadikan alasan agar APBD dapat terus dikuasai? (*)
